德国空间规划体系及法律法规支撑借鉴

　　德国作为高度重视地区均衡化发展的发达国家，空间规划制度起步较早，于1965年就颁布了以“空间规划”为名的《德国空间规划法》（简称ROG）。在其发展过程中，健全的空间规划体系和法律法规建设起到了重要的指导作用。近期，为应对现行的空间规划重叠等问题，我国也进行了机构改革的探索，新成立了自然资源部。在此背景下，通过对德国空间规划制度的解读，可为我国下一步的空间规划改革尤其是空间规划体系、法规体系的构建提供借鉴。

　　德国建立了“综合规划、专项规划”的两类空间规划体系

　　德国的空间规划体系包括综合性的空间规划和专项规划两类。综合性的空间规划又分为覆盖全域的空间布局规划和指导具体建设的建设规划。其中，空间布局规划考虑到德国联邦制国体的特点，依托联邦、州、市镇三级行政体系，ROG明确编制联邦、州、市镇三级空间规划。如果州域范围内有多个中心城镇需要加强协调，在州域和市镇（地方）之间还会编制区域规划。而建设规划则指在市镇层面确定土地用途及相关使用条件的规划，包括土地利用规划(F-Plan)和建造规划(B-Plan)两个阶段。土地利用规划相当于我国的城市总体规划，明确土地利用的用地类型；建造规划则是根据土地利用规划，对一定区域具体实施建设时的相关用地使用以及建筑控制等进行确定，相当于我国的详细规划。

　　《德国空间规划法》主要内容与特点

　　该法共分为4章23条。第一章为一般性条款；第二章为州空间规划、法律授权；第三章为联邦空间规划；第四章为过渡及结束条款。该法对空间规划的概念、任务、基本原则、约束作用、各联邦州如何制定空间规划法律、空间规划编制及需要协调的主要内容做出了详细的规定。

　　通过对法律条文的分析解读，概括起来具有以下三个特点：

　　一是十分注重促进地区的均衡化发展，以及整体发展战略的制定。从该法确定的十四条空间规划编制基本原则以及州空间规划编制的主要内容可以看出，德国将空间规划作为促进地区均衡发展的重要抓手，通过制定适宜的空间发展战略（或空间结构），统筹协调全域空间的发展问题。

　　二是十分注重发展与保护之间的关系。在空间规划的基本原则中，明确规定了建设空间和非建设空间的概念。对于建设空间，在研究中心地系统、人口分布、生产与生活服务体系的基础上，提出空间发展战略及政策措施；对于非建设空间，要求制定农业、林业、历史文化、休憩体系的规划目标与相应的发展策略。

　　三是十分注重人本视角下的政策制定，将空间规划作为政策投放与统筹的工作平台。为促进地区均衡发展，空间规划需提出明确的政策分区，如巴登—符腾堡州的州域空间规划明确提出了城镇密集区、城镇密集区邻近地区、农村地区中的密集地区、严格意义的农村地区四类政策区。空间规划提出的政策分区，将成为制定改善落后地区教育与工作机会、住房需求等措施的重要依据，空间规划也真正成为了各类资金帮扶政策的统筹平台。

　　以《德国空间规划法》为统领，建立了控制类和建设类相结合的空间规划法规体系

　　一是综合性的空间规划主要依托《空间规划法》《空间规划条例》及相关领域的专项法。该条例实际上是对《空间规划法》中“基本原则”的细化和解释，对空间规划原则的应用范围做了具体规定。专项法中，除《交通法》《水运法》与《排放保护法》等法律以外，特别提到了《联邦自然保护法》《联邦森林法》《循环经济与固体废物处理法》等法律。对于州及地方（地方）层级，还应遵守州域层级的规划法及相应的法律法规。

　　二是专项类规划以《交通法》等专项法律为编制依据，根据需要，依据其他法规及部门规章，地方政府还会编制景观框架规划、城市发展规划、景观规划、绿化秩序规划、形态规划等规划类型。

　　三是建设类规划的法理依据主要有《联邦建设法典》《建设法典实施法》及相关条例与标准。《建设法典》是联邦德国建设方面最全面、系统、权威的法律，有关规划的内容渗透在具体的条款中，2002年4月修订完成的《建设法典》共计4章247条；《建设法典实施法》是对《建设法典》中关键性内容的进一步解释和补充，但仅有20条；《规划图例条例》规定了各种规划附件应该采用的图件形式，图件上的各种表达符号应该参照本条例执行。标准方面，应用最为广泛的为《建设用地分类规范》，该规范明确了建设用地分类标准，具体包括居住用地、商业用地、混合用地、特殊用地4个大类和11个小类。

　　对我国空间规划变革方向的启示

　　一是加强立法，保障全域空间规划的权威性。在整合《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《森林法》有关规划编制内容的基础上，形成《空间规划法》，以《空间规划法》为主干、其他专项法律为配套、部门规章与技术标准为支撑的法律法规体系。

　　二是加强全域空间管控，建立完善的空间规划编制体系。一方面，通过建立与事权相对应的空间规划传导机制，自上而下逐层落实上位规划的战略意图，并对发展空间与保护空间优化坐标与界限；另一方面，在全域空间规划划定政策分区的基础上，编制城市建设用地、耕地、林地等专项规划，进一步细化、优化空间范围与政策措施，保障落地实施。