专家讲堂：国家公园管理局的使命

　　给予国家公园最衷心的关爱，帮助美国人照看好生活的社区是我们热爱的工作。我们致力于与伙伴合作，将自然和文化资源保护以及户外娱乐的福祉延伸到整个国家和世界。

　　——美国国家公园管理局
　　
　　自1872年美国在黄石建立了第一个国家公园开始，经过150多年的历程，现代国家公园的基本概念已经形成：国家公园是国家自然资源储备；国家公园管理机构是保护和展示国家自然和历史宝藏的服务机构；建设国家公园就是以国家机器为手段，依法保护生态资源与自然生态系统，使之成为子孙后代的自然财富；建设国家公园的意义在于，能够激发民族自豪感，是一个国家文明、进步的象征。

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　　建设自然景观公园时期

　　世界国家公园的理念源于美国，早在1832年，第一个深入北美大草原印第安人部落生活和采风的白人——美国画家、作家和旅行者乔治·卡特林，在游历了美国大平原的北部以后，就开始担心美国人口向西部迁徙以及大量人口来到大草原，会对自然风光和印第安人文化造成冲击，他写道：“通过一些伟大的政府保护政策……建设一个壮观的公园……一个国家管理的公园，在这个公园里，任何野兽可以共存，还包括大自然的所有野性、新鲜和美丽。”

　　与此同时，浪漫主义画家詹姆斯·费尼莫尔·库珀、作家和诗人亨利·大卫·梭罗、画家托马斯·科尔和弗雷德里克·埃德温·丘奇也纷纷用画作和文章讴歌大草原和美国西部的自然风光以及印第安人文化，试图转变世俗的征服自然和改造自然的观点。他们的行为促使社会也接受欣赏自然风光的浪漫主义观念，为后来的自然保护立法建立了社会基础。在这些思想的影响下，1864年，加利福尼亚州参议员约翰·康尼斯提出了将约塞米蒂山谷和附近的马里波萨红杉树交由加州管理和保护，以便“为人类的利益而使用和保护” 的法案。

　　时任美国总统亚伯拉罕·林肯于当年6月30日签署了这一法案，授予加州政府保护约塞米蒂和周围森林的权利，但条件是它们将永远“被用于公共场所、度假胜地和娱乐场所……而且这样的权利不可剥夺”。
　　1969年，美国一个私人资助的库克-福尔萨姆-皮特森探险队来到蒙大拿进行探险调研，他们发现黄石有大量私人旅游者，他们随意点着野火宿营，没有管理和监督，美丽的黄石时刻面临火灾威胁。于是，探险队向政府提议，不允许将这块地方作为私人土地，建议通过国家的保护，让更多的公众看到黄石的美丽。 
　　这一建议立刻得到许多社会名流的支持。1872年3月1日，美国总统签署法令，建立黄石国家公园，世界上第一个国家公园由此诞生。基于这样的法令，美国当地驻军就可以在必要的时候参与黄石国家公园的保护。北太平洋铁路公司在准备修建穿越蒙大拿州铁路时，被当地的驻军制止，经过协商，由负责保护的军队依法划定了界限，铁路只能在界限外修建。

　　1875年建立的密歇根州休伦湖岛屿麦基诺国家公园是美国的第二个国家公园，由美国联邦陆军负责监督和维护。1895年，这个国家公园连同原来由美国陆军管理的堡垒全部移交内政部。1891年，美国骑兵部队在约塞米蒂公园建立了一个保护站，开展管理工作。1906年，约塞米蒂公园完全交给联邦内政部管理。

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　　历史遗迹和温泉保护时期

　　美国在经济大发展时期，东部的纽约等州政府还面临着一项重要的工作，就是保护一些老的民居、印第安村落遗址等。随后，一些战争遗址和老房子等也都面临保护问题。1906年，来自艾奥瓦州的众议员莱西和马萨诸塞州参议员洛奇提出了《文物保护法案》，西奥多·罗斯福总统于1906年6月8日签署了《文物保护法》，授权总统宣布“在美国公共土地上存在的历史地标、历史和史前建筑以及其他具有历史或科学意义的地点为文物”。经总统宣布为国家纪念物的文物，除非有关部门发出许可证，禁止对其进行开挖或拆除。在1906年-1933年期间，美国的农业、内政和战争3个部门分别管理国家历史遗迹，也就是国家文物。

　　到了1800年，像萨拉托加斯普林斯、纽约的伯克利泉和西弗吉尼亚的白色硫磺泉和印第安纳州的法利克等矿泉地都成为美国的热门度假地。1832年，阿肯色州温泉市被预留为联邦保护区，以保护那里的47个温泉资源。1870年，该地区被国会批准设为温泉保护区，并在1921年建立了国家公园。在美国的国家公园中，温泉国家公园是疗养胜地，主要为公众提供医疗、休养服务，在这样的国家公园里，温泉必须服务于大众，私人未经允许，不得占为己有。

　　1902年，联邦政府从靠近俄克拉荷马州的乔克托和奇克索印第安人那里购买了32个硫磺矿泉，将其列入内政部的管辖之下。1906年，国会创建了普拉特国家公园，其中包括硫磺温泉保护区。

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　　建立和重组国家公园管理局

　　进入20世纪，包括内政部长、威廉·霍华德·塔夫特总统和伍德罗·威尔逊总统在内的美国政要们一直在探讨建立一个专门的政府机构，来统一管理国家公园和历史文物与纪念碑。在黄石公园成立44年后，伍德罗·威尔逊总统于1916年8月25日宣布建立国家公园管理局，来管理现有的国家公园。

　　1933年6月10日，富兰克林·罗斯福总统签署6166号行政命令，将所有国家公园和国家纪念碑、国家军事公园、11个国家公墓、国家纪念馆和国家首都公园合并成一个国家公园系统，美国的农业、内政和战争3个部门分别管理的国家历史遗迹交由已建立的国家公园管理局管理。

　　富兰克林总统的这个决定具有3个方面的意义。一是使国家公园管理局成为唯一负责所有联邦政府拥有的公园、纪念地、纪念碑的联邦机构，建立了体制统一、政出独门的管理体制。二是它扩大了国家公园管理系统的管理权限，将华盛顿纪念碑和自由女神像等所有纪念地和纪念碑等历史文物都交由这个系统管理。三是将国家首都公园划归国家公园管理局管理。

　　在总统的指示下，美国国家公园管理局任务的表述中明确写道：“国家公园管理局的任务是保留国家的自然和文化资源及价值，以供现在和未来美国人民享用，并接受自然科学和人文社会科学知识教育，唤起民众保护自然和爱国的意识。

　　到1933年，美国国家公园体系经过1916年建局和1933年的重组，包括了137个大的区域，而在重组之前，仅有67个区域，1916年建立国家公园管理局的时候仅有37个区域，重组以后发展到137个，包括58个自然保护区、77个历史文物保护地、1个游憩保护公园和1个首都国家公园。

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　　强化国家公园管理局

　　从1933年到1964年之间的漫长时期，美国的国家公园建设一直在消化美国20世纪30年代“经济大萧条”和第二次世界大战等时期留下的大量历史遗迹和文物。美国国家公园管理局将71个不同的领域公园和历史遗迹类别吸收到国家公园管理体系中。他们在482个国家公园雇佣了大约12万名注册人员和6000名受过专业训练的主管。也因为大量的历史文物和纪念地建设，对于自然保护建设则相对薄弱，在新增的100多个国家公园中，75个是“历史遗迹公园”，自然保护公园仅占11个，游憩公园占15个。

　　富兰克林·罗斯福总统在1933年实施罗斯福大草原防护林工程时期建立的一揽子环境保护计划，尤其是民间保护部队开展的各项工作产生了巨大的成果以及地标建筑，需要被纳入国家公园管理体系。在1935年民间保护部队项目高峰期，建有600个营地，后来，其中118个被分配到国家公园系统管理区域。在此期间，国家公园研究和管理人员对于国家公园的发展进行了调研。他们发现，国家公园的停车场和公路设施建设已成公园发展和科学利用的一个瓶颈。连接社会与公园的交通网以及景点间的步行道逐渐成为公园建设的重要工作。随着经济的发展，人们对于到郊外远足的需求日益迫切，一段有自然情趣、安全、能将美景尽收眼底且布局合理的步道也是社会所需要的。

　　在这一方面，美国的国家公园管理局一直与民间的远足和登山社团有着密切的联系，通过不断改进旅游、远足和营地设计，让来公园的游客能够感受自然和热爱自然。在这个过程中，还有很多保护与公园清洁卫生的问题，旅游的“无痕”原则也逐渐被社会广泛接受，公园管理局还在自己的调研报告中用了“我的公园”进行推广，进一步树立了国家公园的“亲民”形象。国家公园的步道建设成为美国社会评价国家公园管理成果的美谈之一。

　　国家公园的保护、旅游、教育与研究是一个整体，具有很强的社会服务职能，应努力从体制和机制上创造有利于唤醒自然资源保护和管理保护意识，提高生态文明素质的知识生产的良好条件，让科学研究从论文导向、教育从古板的讲道理和说教式解放出来，使科学和历史知识成为社会喜闻乐见的事实或故事。

　　在国家公园管理运行中，让知识在国家公园的旅游平台上得到有效展示，让参观者为国家丰富的资源、瑰丽的风景感到自豪，为其深厚的人文与社会文化而感到充实，提高国民的自豪感与保护资源的使命感，这是社会赋予国家公园的核心任务之一。

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　　稳定发展时期

　　在1996年《环境政策法》出台以后，美国进入注重环境保护的时代，国家公园及其管理系统也随着美国社会日益重视生态环境和自然资源保护，变得日益重要。经过半个多世纪的管理和发展，国家公园不仅具有保护自然的功能，还有旅游、教育和弘扬先进的环境保护与生态系统管理理念的功能。从尼克松到奥巴马的历届联邦政府和总统都会在其任期内签署新建国家公园总统令，这似乎已经成为一种例行公务。

　　在理查德·尼克松总统任期内建立了城市休闲区国家公园的概念，主要是为大城市建设开放的休闲空间，让城市里的人们有自然空间来休息，这个概念扩展了国家公园原来在人口密集居住区以外建设的思路。此后，吉米·卡特总统建立了15个新的国家公园；在罗纳德·里根总统两届任期内，建立了20个国家公园；老布什总统在其4年任期内建立了4个国家公园；到了克林顿总统任职期间，建立了近30个国家公园；以后的小布什和奥巴马总统步前人的后尘，继续签署国家公园建设令。奥巴马总统自2009年1月上任以后至2016年2月，已经批准了19个新的国家公园。

　　从美国国家公园建设的历程来看，国家公园的类型呈现多样化，功能各异，但国家公园系统建设过程中一直秉承自然保护与人文发展相结合的理念，通过限制经济开发活动将生态旅游与自然教育有机结合在一起，在促进社会进步和人文素质发展方面具有重要的意义，体现一个文明国家和社会的整体形象。

　　（作者为北京林业大学教授）