沈迟：“多规合一”，一场深刻而艰巨的改革

　　——访中国城市和小城镇改革发展中心副主任兼规划院院长沈迟

　　2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平总书记在听取浙江省开化县“多规合一”试点推进落实情况的汇报后当场予以肯定；时隔一年半，2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》并指出，党中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，宁夏探索了一批可复制可推广的经验做法，下一步要继续编制完善空间规划，深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。

作为《省级空间规划试点方案》《市县空间规划编制导则》编写工作的重要参与者和《浙江省开化县空间规划》《宁夏回族自治区空间规划》编制的主要牵头单位，中国城市和小城镇改革发展中心在空间规划的试点工作中发挥了积极而重要的作用。

　　宁夏空间规划为何备受关注、有何特色？推行“多规合一”面临哪些困难、如何破解？带着这些问题，记者采访了中国城市和小城镇改革发展中心副主任兼规划院院长沈迟。

　　先布棋盘后落棋子

　　2014年8月，国家发改委等四部门联合提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

　　县、市级试点为省级试点的开展奠定了实践基础，也提供了可行经验。2016年4月召开的中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，研究决定同意宁夏开展空间规划（多规合一）试点，使宁夏成为继海南省之后，中央在全国开展省级空间规划（多规合一）试点的第二个省区。

　　2016年8月，中国城市和小城镇改革发展中心等单位即启动《宁夏回族自治区空间规划》的编制工作。

　　“省级空间规划试点工作成功与否，关键在于能否从根本上解决规划打架的问题，规划是不是真的好用、管用、接地气，规划能否提升国土空间治理能力和效率，能否让人民群众有实实在在的获得感。”沈迟告诉记者，省级空间规划要强调从整体到局部、从宏观到微观、从空间规划底图到各类空间要素配置的科学逻辑方法，从技术路径上改变过去各类空间性规划条块分割、各自为政的局面，也就是所谓的“先布棋盘，再落棋子”。

　　“先布棋盘”，就是先要对一个地方的资源环境进行资源环境承载力和建设适宜性的“双评价”。在此基础上，根据不同主体功能定位，科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标，并相应划定城镇开发边界、永久基本农田以及生态保护红线，也即“三区三线”。

　　“后落棋子”，就是在“棋盘”布好后，把城乡规划、环境保护、社会事业规划等各类空间性规划的核心内容和空间要素，像“棋子”一样，按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”。

　　沈迟表示，“先布棋盘，后落棋子”可以确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，从而实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

　　上下联动统筹规划

　　当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期，新一轮改革任务艰巨繁重。

　　“随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出。”沈迟说，规划领域呈现出的各种问题，背后反映的既有对有法不依、有规不执的发展无序、管理随意的无奈，也有现行法律法规相互矛盾、内容交叉重叠，造成依法编制的规划相互矛盾的现实。

　　开展省级空间规划试点就是在主体功能区规划的基础上，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”、践行生态文明建设的重要举措，对于形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，提升空间规划的编制质量和实施效率，改革创新规划体制机制、降低规划领域的制度性交易成本具有重要意义。

　　“市县‘多规合一’的试点工作使我们认识到，市县空间规划是省级空间规划的重要基础，然而两者之间并不是简单的自上而下分解执行，或者自下而上、自上而下拼合的关系。两者是各有分工、各有侧重的统一整体，不能让省级空间规划和市县空间规划变成各说各话的‘两张皮’。”沈迟谈道，空间规划改革是一项综合性很强、较为复杂的工作，需要实实在在的上下联动，把省级的宏观管理与市县的微观管控、省级的统筹协调与市县的具体要求有机结合起来。

　　据介绍，宁夏空间规划就探索了空间规划上下联动的模式，并设计了相应的技术路径：自上而下，自治区层面有机整合现行多项空间性规划，编制形成一本规划，市县层面编制市县空间规划；自下而上，市县层面各部门提出反馈调整意见，由自治区拼合、研究；再自上而下，自治区统筹协调，针对各市县空间规划提出管控调整建议；最后联动反馈，自治区层面编制形成空间规划成果，并统筹指导形成市县空间规划成果。

　　“上下联动的模式有助于我们规避几个误区——‘多规合一’不是简单地堆砌拼凑、消除表面差异合并同类项，不是‘多规加一’，更不是以控制性详细规划为基础。”沈迟表示。

　　道阻且长行则将至

　　从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，规划改革实践工作的逐步深入，为区域破解发展难题找到了突破口，面临的困难也是不言而喻。

　　“我国现行的规划体系及法规要求已经历了半个多世纪的演变，各个规划也都形成了一定的体系和惯例，想要打破原来的条框，实现一张蓝图干到底的‘多规合一’，真是道阻且长！”谈到“多规合一”推行过程中的协调性矛盾，沈迟举了几个例子。

　　比如，一块土地是否是林地，不同部门的界定不一样。林业部门认为，一个地区树木郁蔽度达到30%就是林地；但在土地部门看来，这个比例要达到40%以上。而10%的差别在现实中涉及的土地面积就相当大，这就会引起森林覆盖率的计算等方面的矛盾。此外，对于同一块土地，农业部门认定为基本农田，发给当地农民基本农田补贴；林业部门认定是林地，也同时发给当地农民补贴。这就是多部门同时进行空间管制所造成的矛盾。

　　事实上，矛盾远不止于此，技术标准问题和管理机制问题也是“多规合一”推行过程中遇到的难题。

　　沈迟告诉记者，在技术标准方面，各级空间规划应当涉及的内容、深度，“双评价”和“三区三线”划定的精度和技术方法还需要进一步研究探索、不断完善；而规划完成以后，如何对实施情况进行评估、如何使用评估结果，也需要进一步创新探索。在管理机制方面，国家、省级、市县“多规合一”空间规划编制机制、规划体系健全，与政府部门设置、部门事权、地区事权之间的对应关系，目前还不协调，需要通过改革进行重新构建；“多规合一”空间规划体制的真正完善和实施的有效性，还需要同政府的管理体制改革、管理构架优化、管理事权重构等重大改革事项深入融合。“这些改革的难度远比规划编制的技术难度大得多，还需要相关部门锲而不舍地努力和坚持。”

　　“这是一场深刻而艰巨的改革。”沈迟表示，“要从生态文明建设的高度来看待这项改革，同时也要坚信‘道阻且长，行则将至’。”